PPP(Public-Private-Partnership)，即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。

该词最早由英国政府于1982年提出，后来随着项目融资的发展，PPP开始出现并越来越流行，特别是在欧洲。从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(ValueForMoney)原则。

PPP的3大特征：

1、伙伴关系

伙伴关系是PPP最为首要的问题。政府购买商品和服务、给予授权、征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。比如，即使一个政府部门每天都从同一个餐饮企业订购三明治当午餐，也不能构成伙伴关系。PPP中私营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。私营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。

形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。但这还不够，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个显著特征：利益共享和风险分担。

2、利益共享

需明确的是，PPP中公共部门与私营部门并不是简单分享利润，还需要控制私营部门可能的高额利润，即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。如果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高。

不过，这样做必然会带来社会公众的不满，甚至还可能会引起社会混乱。既然形式上不能与私营部门分享利润，那么，如何与私营部门实际地共享利益呢?在此，共享利益除了指共享PPP的社会成果，还包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。

、风险共担

风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。如果没有风险分担，也不可能形成健康而可持续的伙伴关系。没有谁会喜欢风险，而是会为了利益千方百计地避免风险。

在PPP中，公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与私营部门其他交易形式的显著标志。例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。

一个明显的例子是，在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致私营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制私营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，私营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域。由此，风险得以规避。

一、政府为何力推PPP?

有利于提高公共产品的质量与效率。PPP通过吸引社会资本参与，有助于充分发挥其融资、建设和运营能力强的优势，推动政府职能转变，从而提高基础设施和公共服务领域的质量和效率。

从英国PFI运行的实际情况来看，PPP项目全生命周期的总成本要低于公共部门自行运作的总成本。有利于降低政府财政负担和债务风险。随着基础设施蓬勃发展的是不断累积的地方债务，而PPP有助于缓解短期债务压力。

在BT模式以及地方融资平台模式规范化后，PPP作为一种更加透明规范的融资方式获得认可。有助于提振总需求，缓解经济下行压力。目前全国申报开展PPP的项目达数十万亿元，如能推动上述项目落地，将大幅缓解经济下行压力。

二、PPP的运作方式?

资金来源。PPP项目融资主要包括权益和债务两大类。在典型的PPP项目中，政府和一家或多家社会资本作为项目公司的股东投入资本金，资本金一般占项目总投资的20~30%，另外70~80%则采用银行贷款、发行债券等债务融资方式。由于PPP项目投资期限长，保险资金、政策性银行贷款、PPP引导基金等是较为理想的资金来源。

此外，开展资产证券化，打造PPP股权交易平台，也是解决资金期限与项目期限不匹配问题的重要方式。回报机制。社会资本参与PPP项目投资，回报机制主要包括使用者付费、政府付费和可行性缺口补贴。从财政部PPP项目库来看，截至2016年7月底，上述三种回报机制的项目金额分别占36%、23%和41%。

项目流程。根据财政部PPP模式操作指南，一个完整的PPP项目流程包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行以及项目移交等阶段。

三、PPP项目库的介绍?

出于推动PPP的需要，中央和大部分地方都建立了各自的项目库。项目库包含了项目的运作方式、合作期限、回报机制、投资金额等基本信息。由于各地开展PPP的热情不断上升，项目库的项目数量也在不断增加。国家级项目库。由于最初职能分工不明确，财政部和发改委各自建立了项目库。这两个项目库属于国家级项目库，项目都是由各地财政厅和发改委申报上来后选拔入库的，操作较为规范，加上国家某种程度上的增信，社会资本通常将其作为首选。

在7月7日召开的国务院常务会议上，两部门PPP权责划分得以明确，发改委主要牵头负责基础设施领域(包含能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业及重大市政工程领域)，财政部则主要牵头负责公共服务领域(包含医疗、旅游、教育培训、体育、健康养老等领域)。地方PPP项目库。

除了国家项目库外，各省市也有自己的项目库，要进入上一层的库须逐级申报。级别越高意味着操作越规范，融资也会更容易。地方库的项目金额总和要远大于国家库项目金额。以江苏省为例，目前进入江苏省省级库的PPP项目共有388个，总投资额7,615亿元，而江苏省申报进入财政部项目库中的PPP项目总数为227个，总投资额4,843亿元。

四、PPP项目分布情况?

答：并非所有基建项目都适合用PPP模式来提供。根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》的指引，投资空间大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施和公共服务类项目，宜采用政府和社会资本合作模式。PPP主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。

适合PPP模式的项目主要集中在：燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理、地下管廊、海绵城市等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。

从推出的PPP项目看，重点应用行业为交通运输、市政领域。在基建领域，经营性强的高速公路、电厂建设项目运用BOT模式建设历史悠久，其它基建项目多属于半经营或非经营性项目，过去的投融资模式主要是BT模式。

五、PPP项目落地速度?

答：推出初期落地较慢，2015年4季度以来落地明显加速。财政部示范项目平均落地周期为13.5个月。项目落地周期是指从项目发起到签署PPP项目合同实际花费的时间。发改委推介的PPP项目经营属性较强，落地率相对较高。

六、PPP预计总规模?

答：PPP项目落地规模持续增加，正逐步成为公共设施的主要投融资方式之一。但并非所有基建项目都适合采用PPP模式，加上国家对PPP的支出设定了红线，PPP规模并不会无限制增长。参照PPP成熟国家的经验以及根据财政支出红线测算，预计未来PPP投资占公共设施投资的比重约为15%。

七、PPP政策有哪些?

答：针对PPP模式推广过程中碰到的问题，发改委、财政部出台了大量政策，以提高私人部门参与热情，加快项目落地：针对项目落地慢的问题，明确示范项目条件;针对缺少操作经验、案例指导问题，公布典型案例;针对PPP项目融资难、融资贵问题，推进国开行贷款、PPP产业基金建设等;针对担心政府违约问题，要求进行PPP项目财政能力论证。

还有那些政策值得期待?PPP既符合供给侧改革的思路、也有利于提振总需求，得到政府的格外重视，未来配套政策有望不断完善。主要包括以下几个方面：丰富PPP项目融资方式;完善PPP项目退出机制;PPP立法;完善PPP项目回报机制。

八、PPP对竞争格局影响?

答：国企仍是主力军，但民企参与度在上升。从财政部示范项目的落地情况来看，截至2016年6月底，105个落地示范项目中，82个已录入签约社会资本信息，包括54个单家社会资本参与项目和28个联合体(多家社会资本联合参与)项目，签约社会资本共119家，其中民企43家、混合所有制8家、外企3家、国企(国有独资和控股企业，含海外上市国企)65家，民企占比36%，前三类非国企合计占比45%。

国企在融资成本方面较民企优势明显，预计未来随着国家加强促进民间资本投资的力度，对资质优秀的民企参与PPP项目的支持力度有望加大。

PPP将导致上市公司为代表的龙头企业市占率提升。由于PPP对企业的投融资、商务、技术等能力提出了较高要求，有利于综合实力突出的公司，市场份额将向以上市公司为代表的龙头企业集中，尤其是央企、大型地方国企和大型民企(尤其是拥有技术优势的设计、生态环保类公司)。

九、PPP对报表的影响?

答：PPP项目的盈利构成。建筑企业参与PPP的收益主要包括工程施工利润、项目管理收益、投资收益三部分。现金流有望得到改善。在传统模式或者BT模式下，由于部分项目资金未落实即开工以及政府违约成本低等原因，以园林为代表的部分公司回款非常慢，导致业务扩张难以为继。

而在PPP模式下，工程由SPV公司发包，而SPV公司在项目开工前均会落实好相关建设资金，因此工程款会严格按照进度支付。同时，由于有金融机构的参与以及上级政府的监督，政府延期支付或者违约的概率也较小。

十、参与PPP的主要风险?

答：PPP项目进度不及预期的风险;政府付费类项目存在政府违约风险;使用者付费类项目需要承担需求风险;资本金部分加杠杆将放大投资风险。

第二部分：中国园区PPP模式解读

一、中国产业园区运营的几种模式

传统模式：完全政府操控模式

特点：政企一体，一个班子两块牌子，管委会直属管理运营

传统模式：新加坡裕廊模式

特点：政企分开，国有平台公司运营管理，相对市场化运作

案例：苏州工业园、张江高科技园区、天津开发区

传统模式：二级开发运营模式

特点：完全市场化操作，土地招拍挂，企业完全控制

案例：联东集团、天安数码城、亿达集团、光谷联合

创新模式1：华夏幸福式的BOT向PPP过渡模式

特点：政企合作，民营企业主导，类似特许经营权，更加市场化操作

案例：华夏幸福产业新城、成都置信青羊工业园、万科前海企业公馆、重庆盈田

创新模式2：PPP模式

特点：政企契约式合作，捆绑运营，收益共享

案例：宏泰发展廊坊龙河高新区、中信汕头滨海新区

二、为什么产业园区需要PPP模式?

首先，我们一直强调，产业园区最适合以PPP模式来运作，主要有以下几个原因：

1、产业园区具有很强的社会公益和公共产品与服务属性;

2、产业园区总体投资规模大，运作周期长，总体利润水平不高;

3、过往政府重资产、大投入、高优惠、行政化的运营效果逐渐进入瓶颈期，亟需市场化、高效率的社会资本力量的进入。

那么，为什么说PPP模式的出现对于中国式产业园区是一个巨大的福音呢?

我们认为，PPP模式，其实是解决了以往部分质疑，认为中国产业地产是一种畸形的产物，是中国国有土地制度、财政制度和政绩思想下的一种怪胎。园区的产业集聚本应该是政府的分内之事，具有强烈的公共产品和公共服务属性，但政府缺乏经验、能力和实力，只好让渡给市场来解决。

在这种怪异的框架下，政府和企业往往是一种囚徒博弈的关系：

政府希望最大化地解决GDP、税收、就业等问题，见效越快越好，持续越长越好，而企业则希望最大化地盈利，赚钱越快越好，持续越长越好。实际上，如果解决得当，在合适的时间段与激励机制下，双方的利益诉求是可以一致的，但是很多时候，政府急于求成，求全责备，企业短视逐利，舍本逐末，最终导致了博弈关系中最坏的结果——园区运营远远达不到理想状态，甚至烂尾荒置，形成巨大的资源浪费和负面效应。

所以说，一直以来，中国的产业园区存在这样一个棘手的问题，就是园区开发建设热火朝天，但真正到园区的具体运营时就无人问津。究其原因就在于缺乏一个政企合作的长效机制存在，社会资本运营方既缺乏束缚，也缺乏激励。短期开发有利可图，长期运营缺乏资金支撑，成为一个难以解开的死结。

而一旦将园区运营纳入了25年以上的PPP框架中之后，就建立了一种长效均衡机制来有效解决这种囚徒博弈的困境，让短期一口气赚到的钱摊到几十年的时间里，让政府和社会资本都不会将目光局限在一城一池的短期利益之上，企业很难短期逐利，政府也很难要求短期的速效政绩。

这样一来，随着双方的利益诉求捆绑在一起，趋于一致，就能够各显其能，勠力同心于产业园区的整个生命周期之中，着眼于长远的规划和稳定的运营，从开发到招商到城市与产业运营，制造多个发力点。

一旦这种长期均衡的发展机制建立起来，无疑会使得多方(区域、政府、企业、产业)共赢获益，我们也能够看到更多良性运行的新型园区，这才真正符合新型城镇化和产业地产的本质含义。

事实也正是如此，在目前财政部定调的PPP模式下，不再要求以往那种大建快上，铺天盖地的招商，建好园区甚至是招来企业也仅仅是开始，如何更好地控制现金流和整体债务，更高效持续地提升园区盈利能力才是更为关键的。

在这种充满活力、激励更加合理的模式下，市场化主体和契约化运作将成为主流，产业与城市的融合度更高，互动性更好，规划性更高，从而最深刻地改变和推动着中国产业园区的发展路径与格局。

但并不是说，PPP就是一试就灵的万能药水，产业园区具体如何操作，依然脱不开以往的框架和节奏，只不过，顶层设计已经发生了变化：园区PPP，就是政府与社会资本进行高度合作，以更具活力的完全市场化的手段提升产业园区的运营效率，以平台整合的思维与路径去进行软硬件的搭建，以及产业的集聚与服务，并从园区的长期运营之中获取合理收益的模式。

三、园区PPP的整体运作模式

首先需要来看一下，与传统园区开发商形成不同，新型的园区PPP运营者所需要具有的能力有哪些?

主要是如下这些能力：

在具备了这些能力之后，园区PPP的整体运作模式可以归纳为：

投资人或投资人组建的联合体(按需求整合相关企业)，参与政府组织的投资人(合作伙伴)招标投标，中标后与政府共同组建项目公司，项目公司取得政府授予的特许经营权后，根据产业定位，对区域实施整体策划、规划、设计，并成立相应的开发分公司或部门，针对各项具体的开发内容实施投资开发、招商、运营，打造一个区域内的产业园区，使区域内相关产业从无到有、从零散到聚集，从初级到成熟，从而实现区域整体价值的提升、区域地块及物业的升值，区域产业的集聚与提升，而投资人则从各级开发运营中获得相应的利润。

当然，这是一种标准式的流程，其中很多细节也可以有所变化。比如宏泰发展运营龙河高新区的项目公司，廊坊市盛世建设投资有限公司，这家公司完全由宏泰自己设立并100%控股，安次区政府和龙河高新区是以购买宏泰的服务形式进行合作的，属于特许经营权的范畴，这同样不妨碍其符合PPP模式的本质要求。

同时，财政部的《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》中已经有了明确阐述，社会资本参与PPP时获得收益的三种方式途径：一是由政府付费;二是向适用公共产品或服务的用户收费，也就是“使用者付费”;三是可行性缺口补助，包括与合作项目相关的其他配套开发经营权益等。

这里面或许会让不少人进入一个误区，以为这是否意味着可以让社会资本方进行房地产开发来补足收益呢?这显然是一个错误的认知。

如果放在产业园区、产业新城来说，为了补足缺口，是可以将一些与PPP项目相关的公用物业(如人才公寓、酒店、保障性住房、科教文卫物业等)的开发经营权益补充进去，可能会以特许经营权让渡的形式进行，但这绝不能简单等同于可以进行传统意义上的房地产开发，或者在很多地区存在的那种擦边球情况。

四、园区PPP的赢利点

我们来看一下园区PPP的几个可能的主要赢利点：

园区PPP是一个长周期的运作过程，不同的开发运营阶段有不同的盈利点，是一个短、中、长期结合的投资组合，上述各阶段的利润来源能为项目带来持续稳定的现金流。

需要特别强调的是，这些赢利点，也可能是影响PPP签订时物有所值评价的定量评估时的关键因素。不过，由于园区并非高速公路、污水厂这样传统可凭经验模拟估算的基础设施项目，在土地、产业、资本、人流等众多不确定函数的综合作用下，准确的定量评估几乎很难做到，因此短期来看，定性的物有所值评价更适合于园区PPP的情况。

五、园区PPP的收益率

财政部的《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》文稿中强调，“合作项目连续三年收益过高或者过低，幅度超过合作协议约定的，应当按照合作协议调整政府付费标准，或者公共产品和服务的价格。”

目前，对于PPP收益达成的共识是“确保盈利，严禁暴利”，一般对于PPP项目内部收益率的提法在8%~10%这个区间，在产业地产领域，这个收益率对于基建、一级开发属于可接受范围，但对于整体产业园区的PPP收益率是否能够匹配契合尚无定论。

据我们目前的观察，如果将产业地产的一般性收益、经常性收益以及相关配套物业开发经营收益都算进去，整体回报率超过30%，甚至超过50%都是一种常态，但这明显已经接近社会对于“暴利”的认知，未来必定会面临压缩的态势。如果类似的产业新城、产业园区收益率连续3年超出约定或可接受的范围，可能会进行重新调整。

对于产业新城、产业园区运营商和正在伺机进入的外来者来说，这就是一个尴尬的局面了。PPP模式是政府大力提倡的模式，不可能不去响应，而且响应带来的业务拓展效应是很强的;但一旦进入PPP的框架，意味着以往的让政府过度让利的分成模式不可能再为PPP模式要求所接受，势必会带来一系列对回报率、利润率的不利影响。何去何从，倒是一个颇费思量，却有必须迅速面对的艰难选择了。

六、园区PPP的成功条件

一般来说，好的园区PPP项目主要取决于两个条件：

一是必须要观察该项目的可行性以及规模与实际需求的匹配。如果项目建成以后无法发挥应有效益，即使政府愿意支付，也会造成资源的浪费，这样的项目就缺少成功的PPP项目必须具有的基础;

二是要看政府的支付意愿和支付能力，以及相应的法律法规保障，以提高违约成本，降低违约可能。比如中信汕头滨海新城PPP项目，汕头市濠江区还争取到了地级市的管理权限，区级政府可以行使地级市的管理权限，再加上汕头市和濠江区政府都兑现了承诺以两级立法保障为滨海新城保驾护航，这些都对PPP的实施有巨大的裨益。

我们在调研中接触到两类政府很典型，一种是一线城市政府，财大气粗，风格保守，墨守成规，绝不逾矩，不愿意尝试PPP;另一种是欠发达城市，虽然作风激进，但更多还是将PPP作为一种财政吃紧状况下的融资模式，并欠缺服务心态。这些，或许才是PPP推行起来最大的障碍。

在园区PPP框架之下，土地、资本和产业三要素最为关键。其中，土地是园区运营的基础，产业是未来发展的保障，而资本则是园区运营得以持续进行最终顺利完成的核心，这些要素的协同与配合对于园区PPP的成功而言至为关键。

同时，PPP模式作为政府与社会力量合作供给公共服务的一种新模式，第二个P即private既可以是拥有资本的重资产企业，也可以是其他没有资本优势但却拥有技术、专业和管理优势的轻资产社会组织。

尤其是在存量园区的PPP盘活过程中，这种轻资产的优势显得更为重要，因为这时候拼的就不是重资产能力，而是在运营、服务、金融、资源整合等的轻资产能力，和平台式的整合能力。

七、政府与社会资本进行PPP模式要点：

在这里特别需要强调的是政府在与社会资本合作时要注意的一些要点。

一是必须建立起长期共识共赢的心态，在专业能力方面充分尊重社会资本，把这种共识和尊重写进合同当中，给予社会资本足够的话语权保障;

二是机制和法律的保障，这对于相对弱势的社会资本而言也十分重要。比如我们上文所述的中信汕头滨海新城PPP。获得了两级人大的立法通过，具有双保险的效果，无论政府环节和人事变动都不会波及于此;

三是一开始就要有一种公平、合理、透明的审核机制。我们以一种叫做“浮动性轻资产运营式PPP收益框架”为例，社会资本运营方与政府合资成立基于轻资产的园区运营公司，政府会在年初从财政拨款中打入一笔资金作为运营团队的启动资金，年底时政府会更根据整个园区运营状况、体系搭建等进行综合性打分，如果打分低于1，则根据不足的比例进行资金返还，如果打分高于1，则根据超出部分进行奖励补贴。相对来讲，这种机制可能是一种更为均衡合理的审核方式;

四是评估机制方面需要革新。很多地方政府在选择PPP合作方时更看重的是资产规模和资金实力等，但涉及到园区PPP，应该更看重的是轻资产运营能力。在园区运营中，社会资本应该是一个具备平台链接能力和产业生成能力的规划方案提供者，负责建立一个端口，引入包括产业投资方、孵化运营方、二级开发商等优秀合作者组成联合舰队，也就是所谓的“插线板工程”。这个新型工程方的资质如何评估，政府需要有一种全新的机制来应对。

五是角色权益和产业基础设施等的提前界定，这些对于降低后期成本、提升合作效益等也非常重要。

八、园区PPP的退出模式

一是股权转让，直接将项目转让给有意向的专业公司经营;

二是利用房地产信托投资基金(REITS)等资本运作的手段，将持有物业资产证券化，从而实现实质上的退出;

三是持有同类物业整体打包上市，实现实质上的退出。后两种办法在国外的PPP投资项目中被普遍采用。

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